„Die Ausreisefreiheit ist zum einen durch Art. 2 Abs. 2 des Protokolls Nr. 4 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 16.09.1963 (BGBI. 1968 II S. 423) verbürgt. Danach steht es grundsätzlich jedermann frei, jedes Land, einschließlich des eigenen zu verlassen. (…) Die Ausreisefreiheit ist die Grundlage für jeden Menschen, Herrschaftsverhältnissen zu entgehen, mit denen der Einzelne aufgrund abweichender politischer Überzeugung nicht übereinstimmt (vgl. hierzu z. B.: BVerwG, Urteil vom 13.11.1979 – I C 16/75, Urteil vom 24.04.1979 – I C 49/77 – DÖV 1979, 827, Urteil vom 21.11.1978 – IC 5/73), seine Religion frei leben zu können, wenn dies im Heimatland nicht möglich ist (cuius regio, eius religio und das hieran anknüpfende ius emigrandi) oder sich aus sozial oder wirtschaftlich bedrängter Lage zu befreien und andernorts sein Glück zu suchen.“ (Verwaltungsgericht Stuttgart, März 2013, A 11 K 5036/13, S. 9)
Zusammenfassung
Migrant/innen werden dadurch zu anerkannten Flüchtlingen, dass ihnen durch aufnehmende Staaten auch dann ein Recht auf Einreise und Aufenthalt zugesprochen wird, wenn dies deklarierten ökonomischen und politischen Interessen des Aufnahmestaates nicht entspricht. Die Frage, wer als Flüchtling gelten soll, ist dabei in einem Spannungsverhältnis zwischen vier Polen situiert: internationalen und nationalen rechtlichen Festlegungen, supranationaler und nationalstaatlicher Politik, Forderungen von zivilgesellschaftlichen Akteuren und Solidaritätsbewegungen sowie von Selbstorganisationen von Flüchtlingen. Im Folgenden wird aufgezeigt, dass die Annahmen, die in politische und rechtliche Festlegungen des Flüchtlingsbegriffs eingehen, nicht zureichend als logisch zwingende Ableitung aus menschenrechtlichen Prinzipien verstanden werden können. Es handelt sich vielmehr zu einem erheblichen Teil um ein Ergebnis keineswegs eindeutiger, sondern kontingenter Entscheidungen, die politisch und rechtlich zu verantworten sind. Auf der Grundlage theoretischer Klärungen werden diese Kontingenz und die Legitimationsgrundlagen ablehnender Entscheidungen empirisch anhand von Bescheiden des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge sowie von Verwaltungsgerichtsentscheidungen aufgezeigt.
Abstract
Migrants turn into refugees when receiving states grant them the right to entry and residence, even though this is not in the economic and political interests of the host country. The question of who is a refugee arises in an area of conflict between four poles: international and national legal requirements, supranational and national policies, demands by civil society actors and solidarity movements as well as self-organizations of refugees. This paper shows that assumptions based on political and legal definitions of the term refugee, cannot solely be understood as a logically compelling derivation from human rights principles. To a significant degree, decisions are not unequivocal but contingent, and have to be legitimized politically and legally. On the basis of theoretical clarifications the paper empirically illustrates this contingency, and shows how the Federal Office for Migration and Refugees and the federal administrative courts justify their decisions.
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Notes
Eine Rückführung wird gegen vollziehbar ausreispflichtige Personen ohne gültigen Aufenthaltstitel verfügt, die vermutlich nicht „freiwillig“ ausreisen werden (§ 58 AufenthG). Dies betrifft abgelehnte AsylbewerberInnen, „visa-overstayers“, Personen mit abgelaufenen Aufenthaltserlaubnissen (z. B. ehemalige Studierende), Ausgewiesene und „illegal“ Eingereiste. Zurückschiebungen werden innerhalb von sechs Monaten nach unerlaubter Einreise vollzogen (z. B. nach Kontrollen in Grenznähe oder in der Bahn, oder nach einer Zurückweisung durch einen anderen Staat (dann „unverzüglich“). Außerdem ist eine Zurückschiebung zulässig, wenn ein anderer Staat aufgrund einer zwischenstaatlichen Übernahmevereinbarung zur Rückübernahme verpflichtet ist (§ 57 AufenthG).
Abgeschobene werden in der Regeln mit einer 5-jährigen Wiedereinreisesperren in die Vertragsstaaten des Schengen-Abkommens belegt und müssen die Kosten der Abschiebung bezahlen.
Dies in Anlehnung an die im Englischen gängige Verwendung des Begriffs für alle Formen einer legal erzwungenen Ausreise. Ob die damit im Deutschen naheliegende Assoziation zu den Deportationen im NS-Regime angemessen oder unangemessen ist, wäre zweifellos zu diskutieren.
Es handelt sich um eine gemeinsame Arbeitsgruppe des Innenministeriums, des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF), der Bundespolizei und der obersten Landesbehörden, die sich mit Fragen der Rückführung unerwünschter Flüchtlinge befasst.
Grundlage der folgenden Ausführungen ist eine ethnografische Forschung, in deren Rahmen Gespräche mit Flüchtlingen aus Westbalkanstaaten, mit Rechtsanwälten sowie mit Vertretern von NGOs und Ehrenamtlichen in lokalen Flüchtlingsinitiativen geführt wurden. Bestandteil des Forschungsprozesses war auch eine Recherche zur Lebenssituation von Roma in Serbien und im Kosovo, für die Romasiedlungen in diesen Ländern aufgesucht wurden (s. Scherr und Scherr 2013) Die im Folgenden als empirisches Material verwendeten Bescheide des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sowie der Verwaltungsgerichtsentscheidungen wurde mir von betroffenen Flüchtlingen zur Verfügung gestellt.
Und in den Fällen, in denen sie sich gleichwohl auf das Asyl- und Flüchtlingsrecht berufen, wird ihnen dann Missbrauch unterstellt.
Massive Beeinträchtigungen des Zugangs zu materieller Existenzsicherung, zur Gesundheitsversorgung und zu schulischer Bildung können von Gerichten als Abschiebehindernisse gewürdigt werden und dann zu einer Duldung, also einer zeitlich befristeten Nicht-Abschiebung führen.
Die Genfer Konvention ist in Reaktion auf die Situation der Vertriebenen nach dem 2. Weltkrieg und im Kontext des Ost-West-Konflikts entstanden; sie galt zudem zunächst nur für Flüchtlinge innerhalb Europas. Ihr Geltungsbereich wurde dann 1967er Jahre durch ein Zusatzprotokoll ausgeweitet.
Auf die Weiterentwicklung der Flüchtlingsdefinition der GFK wird im Folgenden noch eingegangen.
Die Festlegung von Kriterien, mit denen über die Anerkennung oder Nicht-Anerkennung von Migrant/innen als Flüchtlinge ist schon deshalb eine politisch konfliktträchtige Entscheidung, die international rechtfertigungsbedürftig ist in die auch Opportunitätsgesichtspunkte eingehen können.
Auch Luhmann stellt generell fest, dass eine Beschreibung von Recht und Politik als ausdifferenzierte Funktionssysteme erhebliche Probleme aufwirft; er zeigt jedoch auf, dass dies nicht nur einer Einebnung der Differenz führt, wie sie die Formel Rechtsstaat suggeriert (s. Luhmann 1993, S. 407 ff.).
Dabei wird der Handlungsbegriff in einer für Sozialwissenschaftler etwas irritierenden Weise wie folgt bestimmt: „(2) Als Verfolgung im Sinne des Absatzes 1 können unter anderem die folgenden Handlungen gelten: 1) die Anwendung physischer oder psychischer Gewalt, einschließlich sexueller Gewalt, 2) gesetzliche, administrative, polizeiliche oder justizielle Maßnahmen, die als solche diskriminierend sind oder in diskriminierender Weise angewandt werden, 3) unverhältnismäßige oder diskriminierende Strafverfolgung oder Bestrafung, 4) Verweigerung gerichtlichen Rechtsschutzes mit dem Ergebnis einer unverhältnismäßigen oder diskriminierenden Bestrafung, 5) Strafverfolgung oder Bestrafung wegen Verweigerung des Militärdienstes in einem Konflikt, wenn der Militärdienst Verbrechen oder Handlungen umfassen würde, die unter die Ausschlussklauseln des § 3 Absatz 2 fallen, 6. Handlungen, die an die Geschlechtszugehörigkeit anknüpfen oder gegen Kinder gerichtet sind“ (Asylverfahrensgesetz § 3, Abs. 2,2).
Der genannte Artikel 15,2 verweist auf sog. notstandsfesten Rechte der Europäischen Menschenrechtskonvention: Recht auf Leben, Verbot der Folter, Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit, keine Strafe ohne Gesetz, dies aber mit dem Modalpartikel insbesondere, also nicht exklusiv.
Die legitimationserzeugende Wirkung davon wurde dem Verfasser mehrfach deutlich, als er in öffentlichen Vorträgen den Vollzug von Abschiebung als eine Form der staatlichen Gewaltanwendung charakterisierte. Dies führte wiederkehrend zu Empörung im Publikum, die auf Nachfrage mit dem Argument begründet wurde, dass es sich um rechtlich legitime Maßnahmen handeln handele, die man nicht als Gewalt bezeichnen könne, auch wenn zweifellos physischer Zwang angewendet werde.
Darauf bezogen wird implizit unterstellt, dass die die Übersetzung und die Protokollierung dieser Anhörungen sachgerecht erfolgt ist. Auf die Problematik dieser Annahmen kann hier nicht eingegangen werden.
Die Liste der sogenannten sicheren Herkunftsstaaten wurde im Oktober 2015 um Albanien, Kosovo und Montenegro erweitert.
Ortgrafische Fehler in den Zitaten stammen aus den Originaldokumenten.
Dies bezieht sich auf die Anhörung beim BAMF.
In anderen Fällen gilt dies auch für die Bewertung gravierender Körperstrafen, wie Scherschel (2015) zeigt.
Dies führt aber gewöhnlich nicht dazu nicht dazu, dass das Vorliegen von Verfolgung im Fall von Albanern oder von Serben aus dem Kosovo anerkannt wird. BAMF-Bescheide über Anträge aus diesen beiden Gruppen liegen dem Verfasser leider nicht vor.
Selbst erfahrene Fachanwälte trauen sich keine einigermaßen verlässliche Prognose erwartbarer gerichtlicher Entscheidungen in Asylverfahren zu. Dies wurde dem Verfasser gegenüber in mehreren Expertengesprächen mit Anwält/innen formuliert.
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Verwendete Dokumente
Bescheide des BAMF aus den Jahren 2015 und 2016 zu den Anträgen auf Asyl, Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft und subsidiären Schutz; verschiedene Antragsteller aus Serbien und Kosovo
Urteile der Verwaltungsgerichte Freiburg und Stuttgart zu Klagen gegen diese Bescheide des BAMF
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Scherr, A. Wer soll deportiert werden? Wie die folgenreiche Unterscheidung zwischen den „wirklichen“ Flüchtlingen, den zu Duldenden und den Abzuschiebenden hergestellt wird. SozProb 26, 151–170 (2015). https://doi.org/10.1007/s41059-015-0010-z
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