Zusammenfassung
Ziel dieses Beitrags ist es, die Entwicklung des Institutionalismus innerhalb der Internationalen Beziehungen nachzuzeichnen, die theoretischen Spielarten des rationalen, historischen, soziologischen und diskursiven Institutionalismus darzustellen sowie die Rolle von internationalen Institutionen an der empirischen Front mit Blick auf neuere Entwicklungen und Debatten zu illustrieren. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, welche Bedeutung internationale Institutionen nicht nur für das Fach, sondern auch für die internationalen Beziehungen als Gegenstand der Disziplin haben.
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Notes
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Halima Akhrif, Sebastian Berg, Henning Horn und Corinna Weiler danke ich für die technische Unterstützung bei der Abfassung des Beitrages.
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Schon der Attisch-Delische Seebund aus dem 5. Jahrhundert v. Chr. oder die Rolle der italienischen Liga im italienischen Stadtstaatensystem des späteren 15. Jahrhunderts können als Vorformen von internationalen Organisationen angesehen werden.
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Die rationale Institutionentheorie verwendet einen schwachen Rationalitätsbegriff, der die Möglichkeit von „begrenzter Rationalität“ im Sinne Herbert A. Simons offenhält (Keck 1991).
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Krasner (1983, S. 2) definiert Regime „as a set of implicit principles, norms, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice“.
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Auch wenn diese Unterscheidung längst Einzug in die Alltagssprache gefunden hat, hält sie historischen Untersuchungen kaum stand (Herren 2009, S. 7). Einerseits gab es im 19. Jahrhundert nur wenige internationale Regierungsorganisationen, die auf einem staatlichen Abkommen und Vertrag basierten. Andererseits sind Akronyme wie QUINGO (Quasi Intergovernmental Organization), QUANGO (Quasi Nongovernmental Organization), BINGO (Business International Nongovernmental Organization) oder GPPN (Global Public Policy Network) ein Beleg für die Brüchigkeit der künstlichen Trennung zwischen staatlichen und privaten internationalen Organisationen.
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Aus dieser Unterscheidung ist ein beachtliches Missverständnis erwachsen, wonach Neorealisten primär Konflikt und Kooperation im sensiblen Bereich der Sicherheitspolitik zu erklären versuchen, während Institutionalisten sich auf die internationale Wirtschafts- oder Umweltpolitik beschränken. Dass diese pauschale Gegenüberstellung nicht haltbar ist, haben institutionalistische Studien über die Entwicklung der europäischen Sicherheitspolitik nach 1989 gezeigt (Haftendorn et al. 1999; Wallander 2000).
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Es handelt sich dabei um die idealtypische Situation zweier Bankräuber, die nach verübter Tat auf Verdacht der Polizei hin festgenommen wurden. Diese kann den beiden jedoch unmittelbar nur den unerlaubten Besitz von Schusswaffen nachweisen. Die Beamten unterbreiten deshalb den beiden Räubern jeweils getrennt in ihren Zellen ein unmoralisches Angebot. Verraten sie ihren Komplizen, wird ihnen Straffreiheit in Aussicht gestellt. Beide Gefangenen wissen von dem Angebot und sie haben möglicherweise sogar die Möglichkeit, durch Vermittlung des korrupten Gefängniswärters ein Abkommen darüber zu treffen, wie sie sich nun verhalten wollen. Aufgrund der langen Haftstrafen für Bankräuber gibt es jedoch für keinen der beiden eine Aussicht darauf, sich in absehbarer Zeit beim jeweils anderen im Falle des Verrats zu „revanchieren“. Spieltheoretisch ist das Ergebnis damit vorprogrammiert. Ganz im Sinne der Polizei werden sich die Bankräuber gegenseitig beschuldigen und wandern beide wegen Bankraubs ins Gefängnis. Hätten beide hingegen geschwiegen, wären sie „nur“ wegen unerlaubten Waffenbesitzes verurteilt worden.
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Ein Beispiel ist die Festlegung gemeinsamer technischer Standards im Fernmeldewesen. So kann die Festlegung auf einen Standard jene Länder bevorzugen, die diesen bereits in der Vergangenheit genutzt haben. In diesem Falle wären Kompensationsleistungen denkbar. Haben sich die Staaten jedoch einmal auf einen technischen Standard geeinigt, so besteht kein Anreiz mehr für eine einseitige Aufkündigung der Vereinbarung.
- 11.
Im Beispiel der technischen Standards für Fernmeldewesen würde die Institution beispielsweise die einheitliche Einführung und Anwendung des vereinbarten Standards überwachen und den Mitgliedern ggf. technische und finanzielle Hilfe anbieten. Im Beispiel des Gefangenendilemmas müsste man schon mehr Phantasie aufbringen. Denkbar wäre die Gründung einer Art „Berufsgenossenschaft“ potentieller Bankräuber, welche darüber wacht, dass sich Kollegen im Gefängnis nicht gegenseitig „verpfeifen“. Die Institution wäre dafür zuständig, Informationen über das Verhalten ihrer Mitglieder im Gefängnis zu sammeln und ggf. Sanktionen gegen jene Bankräuber zu verhängen, die sich ihre Freiheit durch Verrat erkauft haben. Dass dies keine rein theoretische Überlegung ist, zeigen kriminelle Organisationen wie die Mafia.
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In der Literatur findet sich auch die Bezeichnung „reflexiver Institutionalismus“ (Keohane 1988, S. 379).
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Die Handlungslogik der Angemessenheit besagt, dass „behaviors (beliefs as well as action) are intentional but not willfull. They involve fulfilling the obligations of a role in a situation, and so of trying to determine the imperatives of holding a position. Within a logic of appropriateness, a same person is one who is ‚in touch with identity‘ in the sense of maintaining consistency between behavior and a conception of self in a social role“ (March and Olsen 1989, S. 160).
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So hat Ruggie (1982) gezeigt, dass die Weltwirtschaftsordnung nach 1945 nicht nur das Machtverhältnis und die Interessen der Staaten abgebildet hat, sondern auch die sozialen Normen und ökonomischen Ideen, wie sie in den westlichen Industriestaaten marktwirtschaftlicher Prägung entstanden sind. Als intersubjektiver Bedeutungsgehalt ist der embedded liberalism den nach 1945 gegründeten Institutionen des Bretton-Woods-Systems inhärent.
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Neben fundamentalen Institutionen wie Multilateralismus oder Diplomatie werden auch konstitutionelle Praktiken wie Souveränität oder das Gleichgewicht der Mächte als Institutionen bezeichnet. Im Mittelpunkt stehen damit vor allem Makro-Institutionen und weniger formale internationale Organisationen.
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Als emergentes Phänomen organisiere und legitimiere Weltkultur nationale wie internationale Akteure entlang universalistischer Modelle wie Staatsbürgerschaft oder sozioökonomischer Regulierungen. Gemäß der makro-phänomenologischen Sichtweise auf Institutionen gehen die kulturellen kognitiven Strukturen dem Handeln der Akteure voraus, weshalb Weltkultur auch nicht im handlungstheoretischen Sinne erklärt werden kann (Jepperson et al. 1996, S. 53). Für ein alternatives Verständnis von Weltkultur siehe die Darmstädter Forschungsgruppe „Weltgesellschaft“.
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Dies lässt sich am Beispiel der Weltgesundheitsorganisation (WHO) illustrieren (Barnett and Finnemore 2004, S. 33). Die WHO klassifizierte Homosexualität bis 1992 als psychische Krankheit, was dazu führte, dass Homosexuelle sich einer medizinisch-psychiatrischen Behandlung unterziehen mussten und in einige Länder nicht einreisen durften. Die durch die Klassifizierung der Welt von internationalen Organisationen geschaffenen sozialen Kategorien haben wichtige Implikationen für jene, die klassifiziert wurden.
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Pierson (1996, S. 126, Hervorhebung im Original) definiert den HI als „historical because it recognizes that political development must be understood as a process that unfolds over time. It is institutionalist because it stresses that many of the contemporary implications of these temporary processes are embedded in institutions – whether these be formal rules, policy structures, or norms“.
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Einige Autoren argumentieren, dass Pfadabhängigkeiten zu einem Verriegelungseffekt (lock-in) führen, sodass Veränderungen faktisch ausgeschlossen sind (Pierson 2000). Neuere Arbeiten zeigen jedoch, dass auch ein inkrementeller Wandel langfristig zu einer Diskontinuität im Sinne einer substantiellen Transformation einer Institution führen kann (Mahoney and Thelen 2009).
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Neben mächtigen Staaten können aber auch die für internationale Organisationen typischen Bürokratien selbst ihren Daseinszweck auf die Aufrechterhaltung ihrer Organisation legen, wie Studien zur institutionellen Eigenlogik etwa zur Weltbank oder zu den Vereinten Nationen mit ihren Sonderorganisationen gezeigt haben (Dingwerth et al. 2009). Die seit vielen Jahren geführte Diskussion um eine Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen ist ein beredtes Beispiel (Voeten 2007).
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Neuere Studien haben die Erklärungskraft von Pfadabhängigkeit und nichtintendierten Konsequenzen in ganz unterschiedlichen Bereichen – von der multilateralen Ordnungspolitik (Ikenberry 2001) über die EU-Osterweiterung (Vachudova 2007) bis hin zur Politik der internationalen Verrechtlichung (Blauberger et al. 2012) – aufgezeigt.
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So billigt Moravcsik (1998) internationalen Organisationen keine eigenständige Agentenrolle im Delegationsspiel zu. Er zeigt am Beispiel der EU, dass Mitgliedstaaten deshalb Hoheitsrechte delegieren und sich auf institutionelle Arrangements auf europäischer Ebene einlassen, um sich glaubwürdig an die eingegangenen Kooperationsverpflichtungen binden zu können. Supranationale Organe wie die Kommission können – so sein Argument – allenfalls helfen, die Kooperationsbedingungen zu verbessern, indem sie die Transaktionskosten reduzieren und die getroffenen Vereinbarungen überwachen.
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Der DI findet insbesondere in der Europaforschung (Schmidt 2013; Crespy and Sandri 2009; Diez 1999), weniger im Bereich der internationalen Politik Beachtung. Von Einzelstudien abgesehen, hat sich (noch) kein eigenes Forschungsprogramm etabliert, in dem Diskursanalyse und Institutionalismus systematisch aufeinander bezogen werden (Kulawik 2009, S. 267). Allerdings arbeiten Blyth (1997, 2002), Hay (2004) und Raudla und Kattel (2001) im Bereich der Politischen Ökonomie implizit wie explizit mit den Annahmen des DI.
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Die nachfolgende Auswahl bleibt notwendigerweise selektiv und unvollständig. Erwähnt seien hier nur der „Neue Konstitutionalismus“ (u. a. Wiener et al. 2012; siehe auch Wiener 2014) an der Schnittstelle zwischen Institutionalismus und Global Governance-Forschung, der „Organizational Ecology“-Ansatz (Abbott et al. 2013) oder die Debatte über globale Gerechtigkeitsvorstellungen in internationalen Institutionen, wie sie etwa im Frankfurter Exzellenzcluster „Die Herausbildung normativer Ordnungen“ geführt wird.
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Damit Sanktionsdrohungen glaubhaft bleiben, müssen internationale Organisationen jedoch über verlässliche Verfahren verfügen, die sicherstellen, dass Regelverstöße auch wirksam festgestellt und überwacht werden können.
- 27.
Ein Beispiel für staatliche Steuerungsziele ist das 2010 gegründete Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK). Bestehend aus Vertretern der nationalen Regulierungsbehörden hat es die Aufgabe, die EU-Kommission und das Europäische Parlament in Fragen der Anwendung des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation zu unterstützen. Dagegen ist die 1997 mit Unterstützung des UN-Umweltprogramms (UNEP) gegründete Global Reporting Initiative (GRI) dafür zuständig, Richtlinien für die Erstellung von Nachhaltigkeitsberichten von privaten Unternehmen zu entwickeln.
- 28.
Regime-Komplexe lassen sich definieren als „nested, partially overlapping, and parallel international regimes that are not hierarchically ordered“ (Alter and Meunier 2009, S. 13).
- 29.
Zwar trägt die EU dieser normativen Beschränkung durch die spezifische Entscheidungsstruktur im Rat Rechnung, wo in sensiblen Bereichen nach wie vor einstimmig abgestimmt wird. Aber anders als im Nationalstaat unterliegt in der EU das unmittelbar rechtswirksame Handeln der Institutionen (wie das der Kommission oder der Europäischen Zentralbank) nicht der letzten Kontrolle politisch verantwortlicher Entscheidungsinstanzen.
- 30.
Letztlich dokumentieren die europäischen Regierungen durch die Delegation von Befugnissen lediglich die Glaubwürdigkeit ihrer wohlfahrtsfördernden Integrationsabsichten (Moravcsik 1998, S. 74).
- 31.
Dies geschieht, wie Studien zum Internationalen Strafgerichtshof zeigen, indem Prozesse der Deliberation ausgelöst werden, die im nationalen Rahmen sonst ausgeblendet werden würden (Deitelhoff 2006).
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Kritisch ist jedoch anzumerken, dass die Umorientierung hin zu einem eher kollektiven und intersubjektiven Kulturverständnis, wie es im soziologischen Institutionalismus angelegt ist, an der Teildisziplin Internationale Beziehungen weitgehend vorbeigegangen ist.
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Schieder, S. (2024). Institutionalismus in den Internationalen Beziehungen. In: Sauer, F., von Hauff, L., Masala, C. (eds) Handbuch Internationale Beziehungen. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-33953-1_6
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