Zusammenfassung
Unter den Menschenrechten findet sich das Recht eines jeden, den Staat zu verlassen, in dem man geboren ist oder sich gerade aufhält. In jüngerer Zeit wird insbesondere unter Verweis auf verheerende Effekte eines Brain-Drain insbesondere für ärmere Staaten die Frage diskutiert, ob Staaten dennoch das Recht haben, direkte oder indirekte Maßnahmen zu ergreifen, um Personen an der Emigration zu hindern. Der vorliegende Beitrag analysiert die in diesem Kontext vorgebrachten Argumentationen für mögliche Grenzen eines Rechts auf Emigration und die Legitimation staatlicher Gegenmaßnahmen. Die meisten vorgeschlagenen direkten und indirekten Maßnahmen zur Abwehr eines normativ relevanten Brain-Drain werden dabei als Formen der Zwangsausübung als nicht rechtfertigbar zurückgewiesen: Der Brain-Drain ist als Folge gravierender globaler Ungerechtigkeiten einzuordnen, für die die Verantwortung nicht einzelnen Hochqualifizierten aus dem globalen Süden zugeschrieben werden kann, die die Gelegenheit nutzen, ihre individuelle Situation zu verbessern.
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Notes
- 1.
„Art 13.2: Jeder hat das Recht, jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen […].“
- 2.
„Art 12.2: Jedermann steht es frei, jedes Land einschließlich seines eigenen zu verlassen.“
- 3.
- 4.
Vgl. dazu auch den Beitrag von Frank Dietrich in diesem Band, in dem Austrittsoptionen als wesentliches Legitimitätskriterium von Staaten verstanden werden.
- 5.
Über mögliche Implikationen des Menschenrechts für das Handeln aufnehmender Staaten lässt sich nachdenken, wenn Personen durch die Abweisung in eine Situation gebracht werden, in denen ihnen nur eine Option zur Verfügung steht (wie ein gefängnisartiges Flüchtlingslager) oder alle anderen Optionen mit so hohen Kosten (d. h. vor allem Gefährdungen für das eigene Leben oder Leben in absoluter Armut) verbunden sind, dass die Abweisung als Zwang zu verstehen ist.
- 6.
Niemand versteht das Menschenrecht auf Emigration so, dass es Personen die Freiheit gibt, sich strafrechtlich verhängten Zwangsmaßnahmen, wie einer Gefängnisstrafe, zu entziehen. Staaten haben also in diesen Fällen das Recht, die Bewegungsfreiheit der Verurteilten einzuschränken.
- 7.
Hier und im Folgenden werden z. T. feminine und maskuline Formen verwendet. Wo dies die Satzstruktur zu kompliziert machen würde, wird das generische Femininum oder das generische Maskulinum verwendet. So dies nicht gesondert gekennzeichnet ist, sind immer beide Geschlechter gemeint.
- 8.
Zu einer allgemeinen Diskussion der Probleme, die die Neuausrichtung der Immigrationspolitiken auf Hochqualifizierte mit sich bringt, und den normativen Effekten, die sie für die Bedingungen hat, unter denen Bürgerschaft erworben werden kann, siehe Shachar (2016).
- 9.
Vgl. zu einem allgemeinen Überblick über die Entwicklung der Diskussion Giannoccolo (2009).
- 10.
Die Zahlen besagen also nicht (notwendig), dass die größte Zahl der Auswandernden hochqualifiziert ist, sondern lediglich, dass innerhalb der jeweiligen Qualifikationsgruppen bei den Hochqualifizierten der Anteil derjenigen, die abwandern, am höchsten ist.
- 11.
Vgl. dazu z. B. die Zahlen des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung unter http://doku.iab.de/daten/brain-drain/iabbd_8010_v1_emigration.xls (Zugegriffen: 27. Dezember 2017).
- 12.
Die Aussage in diesem Satz bezieht sich strikt auf Verpflichtungen, für die beides gilt, dass sie nämlich als Pflichten bestehen und erzwingbar sind. Es wird also keine Aussage dazu getroffen, ob es entsprechende ethische Verpflichtungen gibt, die aber nicht erzwungen werden dürfen. Im Hintergrund steht eine kantianische Theorie, für die das Verhältnis von Akteuren zueinander und d. h. deren jeweilige Möglichkeit, in die Freiheit des anderen einzugreifen, im Fokus steht. Beherrschung in der Form von Zwangsausübung ist dabei ein zentrales Problem. Die Berechtigung, Zwang auszuüben, wird in einem solchen Ansatz zumeist an bestehende positiv-rechtliche Verhältnisse bzw. den Übergang zu solchen Verhältnissen gebunden (Niederberger 2009, 2011).
- 13.
Wichtig ist hier der direkte Konnex von Sanktion und Verhaltensänderung. Kritik des Verhaltens ist demnach normalerweise zulässig, weil in ihrem Fall nicht sie zur Verhaltensänderung führt, sondern die Einsicht der Kritisierten.
- 14.
Die einschlägigen Berechnungen unterstellen normalerweise, dass Ärztinnen und Krankenschwestern 30–35 Jahre ihrem Beruf nachgehen. Es könnte aber natürlich sein, dass entsprechend Ausgebildete im Land bleiben und entscheiden, keine zur Ausbildung passende Tätigkeit aufzunehmen. Würde auch das ausgeschlossen, hätten wir es mit Formen unmittelbarer Zwangsarbeit zu tun. Vgl. dazu die Diskussion in den Abschn. 3 und 4.
- 15.
„For example in Ghana, vacancy rates in the public health services have shot up in the past 5 years. In 10 years between 1986 and 1995, 61 % of the output of one medical school in Ghana had left the country.“ – http://siteresources.worldbank.org/INTAFRREGTOPTEIA/Resources/dela_dovlo.pdf (Zugegriffen: 27. Dezember 2017).
- 16.
Die Weltbank geht davon aus, dass 2015 mindestens 441 Mrd. US$ als remittances aus dem Globalen Norden in den Globalen Süden gewandert sind, was fast dreimal so viel wie die gesamte global gezahlte Entwicklungshilfe ist (World Bank 2016).
- 17.
Darüber hinaus ist auch davon auszugehen, dass viele der Emigrierenden (wahrscheinlich 30–50 %) mittel- und langfristig zurückkehren.
- 18.
„While this ‚brain drain‘ has been ongoing for decades, the Ebola epidemic in West Africa demonstrated its highly damaging impact, as affected nations struggled to respond to the epidemic with weakened health systems and a limited health workforce. For example, WHO database indicates there were a total of 103 physicians in Liberia in 2004, but only 51 physicians in 2008, a 50.5 % total physician loss within four years.“ http://www.financialnigeria.com/ebola-highlights-toll-of-brain-drain-on-ssa-s-health-system-news-65.html (Zugegriffen: 27. Dezember 2017).
- 19.
„In 1973, there were 7.76 doctors per 100,000 people in Liberia. This dropped to 1.37 doctors in 2008. In East Africa, Uganda has less than 5000 doctors and 30,000 nurses for a population topping 35 million people, according to World Health Organization data.“ http://qz.com/599140/how-severe-is-africas-brain-drain/ (Zugegriffen: 27. Dezember 2017).
- 20.
Eines der wichtigsten Beispiele hierfür ist der Export kubanischer Ärzte und Krankenschwestern insbesondere in andere Teile Lateinamerikas und nach Afrika seit der Kubanischen Revolution 1959. Dabei war dieser Export z. T. humanitär motiviert, aber immer auch Teil der anti-kolonialen und anti-amerikanischen Regierungspolitik. Seit dem Beginn der 2000er Jahre wurde er auch gezielt als Einnahmequelle genutzt.
- 21.
Vgl. zur Kontroverse über jeweilige politische und gesellschaftliche Vor- und Nachteile von Anwesenheit bzw. Abwanderung Collier (2013, S. 179–193).
- 22.
- 23.
Eine parallele – und in der politischen Theorie seit der Frühen Neuzeit viel diskutierte – Form externer Beherrschung liegt vor, wenn Staaten sich aufrüsten und darüber andere Staaten nötigen, ähnliche Maßnahmen zu ergreifen, um der Gefahr eines Angriffs vorzubeugen. In einer solchen Situation können die zweiten Staaten nicht mehr einfach die Politik betreiben, von der sie denken, dass sie die richtige wäre. Ihnen wird vielmehr ein reaktiver Modus mit evtl. hohen Kosten aufgezwungen, der es erschwert oder sogar verunmöglicht, andere soziale, ökonomische und politische Ziele zu erreichen.
- 24.
Dagegen bestreitet Fernando R. Tesón (2008) z. T. mit ähnlichen Argumenten, wie ich sie hier entwickle, dass überhaupt von einem normativ relevanten Brain-Drain-Problem gesprochen werden kann. In seinen Augen sind die Anti-Brain-Drain-Maßnahmen und die mit ihnen einhergehenden Freiheitseinschränkungen das wirkliche Problem.
- 25.
Ich teile dabei Michael Blakes Blake (2015, S. 119) Auffassung, dass aus der Tatsache, dass etwas moralisch schlecht ist, nicht automatisch folgt, dass Maßnahmen, die es beheben, zulässig sind, bzw. dass es überhaupt zulässige Maßnahmen gibt, um es zu beheben.
- 26.
So stellt z. B. Anna Stilz (2016, S. 57) fest, „the shape and scope of this right [d. h. des Menschenrechts auf Emigration, AN] is not especially clear“. Vgl. dazu auch Ryan Pevnicks (2011, S. 96–99) Argument, dass das Menschenrecht auf Emigration ein instrumentelles Recht ist, dessen Geltung(sreichweite) von dessen notwendigem und hinreichendem Beitrag zur Sicherung fundamentaler Interessen der Betroffenen abhängt.
- 27.
So ließe sich die Ausübung von Zwang durch das Strafrecht rechtfertigen: Personen haben etwas Falsches getan, wodurch der Zwang, der in der Folge ihnen gegenüber ausgeübt wird, zulässig wird, auch wenn dieser Zwang nicht erforderlich ist, um das Falsche zu beheben oder dessen Wiederholung unwahrscheinlich(er) zu machen.
- 28.
„A poor, legitimate developing state may defensibly regulate emigration of skilled citizens – directly or indirectly – when certain conditions obtain.“ Brock (2015b, S. 250).
- 29.
Vgl. demgegenüber die Argumentation des ansonsten für globale Bewegungsfreiheit eintretenden Kieran Oberman (2013), der aus der allgemeinen Hilfspflicht „to assist poor compatriots“ weitgehende Berechtigungen für Anti-Brain-Drain-Maßnahmen ableitet.
- 30.
Vgl. zu einer Argumentation für ein solches Verständnis von Staaten und ihren Befugnissen Stanczyk (2012).
- 31.
Diese Steuer wird oft Bhagwati-Steuer genannt, da sie zu Beginn der 1970er Jahre zunächst von dem Ökonomen Jagdish Bhagwati (1976) entwickelt wurde. Sein Vorschlag bestand darin, dass die Aufnahmeländer mindestens für zehn Jahre, vielleicht aber sogar das gesamte Leben lang eine Steuer von 15 % des zu versteuernden Einkommens der Zuwanderer erheben und an die Herkunftsländer abführen. Es gab bislang nur wenige Versuche, eine solche Steuer einzuführen, etwa in den Philippinen in den 1980er Jahren, wo die Maßnahme jedoch daran scheiterte, dass die Aufnahmeländern nicht bereit waren zu kooperieren.
- 32.
Eine entsprechende Regelung gilt z. B. in Zimbabwe, wo Studierende, die ihr Studium mit staatlicher Unterstützung absolvieren, bei späterer Abwanderung mindestens für einen Zeitraum, der ihrer Förderung entspricht, ein Drittel ihres Gehalts an Zimbabwe abführen müssen. Vgl. u. a. http://www.universityworldnews.com/article.php?story=2010052116280815 (Zugegriffen: 24. Dezember 2017).
- 33.
Solche Pflichtdienste (compulsory services) können z. B. in der Arbeit in einer ländlichen Region für einen Zeitraum von 2 Jahren oder mehr bestehen.
- 34.
Wie bereits festgehalten wurde, umfassen Brain-Drain-Statistiken auch Personen, die gar nicht in dem Land geboren wurden, dessen Staatsangehörigkeit sie haben und für das sie als „Verlust“ geführt werden. Bei dieser Rechtfertigungsstrategie ist also entweder die Geburt durch Staatsangehörigkeit zu ersetzen, oder, was plausibler ist, die Pflicht auf diejenigen einzuschränken, die wenigstens einen signifikanten Teil ihres Lebens und ihrer (Aus-)Bildung in dem Land verbracht haben, dem gegenüber sie (vermeintlich) Pflichten haben.
- 35.
Ich gebrauche hier den älteren Terminus „Gemeinwohl“, der in der jüngeren Diskussion nur selten gebraucht wird, da das üblichere „Wohlergehen“ (well-being) zu stark an bestimmten Vorstellungen grundlegender Güter und Bedürfnisse hängt. Die Kritik an der Argumentationsstrategie richtet sich auch gegen Positionen, die keine quasi-naturalistische Wohlergehensauffassung vertreten, sondern auf andere Arten des kollektiv Guten blicken.
- 36.
„I see no objection to a legitimate state requiring emigrants to pay an exit tax, or subjecting them to taxation on income earned abroad, where these contributions are essential to sustaining a just distributive scheme for their compatriots. It is important that taxation not be so onerous as to effectively force an individual to work at an occupation he loathes, in order to pay his taxes; so too terms of emigration should not be so burdensome as to effectively force a citizen to remain for the rest of his life in a country he hates, because he cannot afford to leave.“ Stilz (2016, S. 74).
- 37.
Dabei ist es letztlich unerheblich, ob sich um eine vorher und unabhängig von der Entscheidung bereits identifizierte Minderheit handelt oder um eine solche, die erst durch die Entscheidung erzeugt und möglicherweise sogar erst in der Zukunft entsteht. Das relevante Kriterium dafür, ob es sich um eine Situation handelt, in der eine Mehrheit einer Minderheit illegitimerweise Kosten auferlegt, oder um eine solche, in der zulässigerweise bestimmte Handlungen bzw. Güter mit Kosten versehen werden, die eventuell nur einige betreffen, weil nur jene die Handlungen bzw. Güter anstreben, ist die Rolle und der Status der Betroffenen im Gemeinwesen: Wenn es sich um Personen handelt, die lediglich aufgrund fehlender anderer Optionen dem Gemeinwesen angehören und keine signifikanten Vorteile von dieser Mitgliedschaft haben – wovon bei Abwanderungswilligen auszugehen ist –, dann ist nicht zu sehen, wie sie das Auferlegen der Austrittsbedingungen mit autorisiert haben könnten.
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- 39.
Es wird hier diese Bedingung hinzugefügt, um wenigstens zunächst im Fall, in dem jemand sich bereiterklärt, für eine hohe Summe ein Verbrechen zu begehen, nicht automatisch von Zwang zu sprechen.
- 40.
Und zwar deshalb, weil die Studiengebühren in Devisen zu entrichten sind und nur sehr wenige über die entsprechenden Devisen verfügen bzw. an sie über private Kredite herankommen können.
- 41.
Vgl. dazu auch die Beschreibung des entsprechenden Programms als ein solches der Versklavung von Hochschulabsolventinnen: https://www.newsday.co.zw/2010/06/2010-06-29-cadetship-slavery-for-graduates/ (Zugegriffen: 24.12.2017).
- 42.
In der Literatur findet sich noch ein weiterer Einwand gegen die Zulässigkeit, vertragliche Verpflichtungen zu erzwingen, nämlich dass sie daran hängt, dass die Staaten bestimmte Legitimitäts- und Gerechtigkeitsbedingungen erfüllen und dies oft bei Staaten des globalen Südens, die Anti-Brain-Drain-Maßnahmen ergreifen, nicht der Fall ist (Blake 2015, S. 214–217). Dieser Einwand scheint mir, um plausibel zu sein, einer ausführlichen Begründung zu bedürfen, weshalb er hier nicht aufgegriffen wird.
- 43.
Vgl. zu einer solchen Einordnung von Aus- und Einwanderung in eine Strategie globaler Gerechtigkeit Ypi (2008).
- 44.
Vgl. z. B. https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/12/egypt-doctors-bill-ban-travel-low-income.html (Zugegriffen: 30.12.2017).
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Niederberger, A. (2019). Gibt es gute Gründe, das Recht auf Emigration einzuschränken? Zur normativen Herausforderung des Brain-Drain. In: Dietz, S., Foth, H., Wiertz, S. (eds) Die Freiheit zu gehen. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-26668-4_3
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