Zusammenfassung
Der Einfluß, den der Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung auf das Regulierungsniveau der Harmonisierungsrichtlinien ausgeübt hat, ist umstritten. Die meisten Beobachter sehen in der Abkehr von der Einstimmigkeitsregel eine deutliche Senkung der Einigungsschwelle, weil nicht mehr in jedem Einzelfall auf Reziprozität von Nutzen und Kosten geachtet werden muß, d.h. Pakete leichter geschnürt werden können (Héritier 1995, S. 17). Außerdem wirkt, auch wenn die meisten Entscheidungen nach wie vor einstimmig getroffen werden, die Möglichkeit, Mehrheitsentscheidungen auch gegen das einzelne Veto durchzusetzen, als eine Drohung, die die Verhandlungs- und Kompromißbereitschaft von vornherein steigert (Scharpf 1992b, S. 25)168. Tatsächlich werden die meisten Beschlüsse in den Ministerräten nach wie vor einstimmig gefüllt, die Dauer der Verhandlungen hat sich aber erheblich verkürzt (Dehousse/Weiler 1990).
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Literatur
Verhandlungen „im Schatten der Majorität“, die zu einstimmigen Entscheidungen führen, obgleich sie majoritär getroffen werden könnten, reduzieren die politischen Kosten gegenüber Mehrheitsentscheidungen, führen aber zugleich eher zum Konsens, weil die Drohung, notfalls doch eine Mehrheitsentscheidung zu treffen, die Einigungsbereitschaft steigert (Scharpf 1992b, S. 25).
Quelle: Interview, Normungsausschußmitglied CEN TC 114.
Auch fir das Vereinigte Königreich akzeptabel war die Richtlinie über Arbeitsverträge (91/533/EWG, ABI. EG 91/L 288/32) und die Novellierung der aus dem Jahr 1975 stammenden Richtlinie über Massenentlassungen (92/56/EWG, ABI. EG 92/L 245/3).
So der damalige britische Minister für Kleinbetriebe, Cope, in der Unterhausdebatte zur europäischen Harmonisierung des Arbeitsschutzes am 14. November 1988 (Financial Times vom 15.11.1988, S. 17).
Verabschiedet als Richtlinie 92/85/EWG, ABI. EG 92/L 348/1.
Verabschiedet als Richtlinie 93/104/EWG, AB1. EG 93/L 307/18.
Verabschiedet als Richtlinie 91/383/EWG, AB1. EG 91/L 206/19.
Die genaue Zählung aller Ausschüsse ist schwierig, da die Gesamtzahl der Ausschüsse einerseits auch informelle Gruppen, temporäre Ausschüsse und überlappende Gremien einschließt und andererseits bestimmte Ausschüsse von der Kommission in der summativen Haushaltslinie A-2500 sowie in diversen operativen Haushaltslinien des Haushaltsteils B verborgen werden, um die Vorgabe des Rates, die Zahl der Ausschüsse auf 1.000 zu begrenzen, einhalten zu können (Algieri/Rometsch 1994, S. 137ff.). Für 1992 gab die Kommission 1.063 Ausschüsse an, darunter 635 Sachverständigengruppen. Im Gegensatz zu der — politisch vorgegebenen — relativen Konstanz der Zahl der Ausschüsse insgesamt sind bei den Ausschüssen der Haushaltslinie A-2510 (Comitologie-Ausschüsse) seit 1989 hohe jährliche Wachstumsraten festzustellen (Algieri/Rometsch 1994, S. 140).
ABI. EG 86/C 70/6.
87/373/EWG, ABI. EG 87/L 197/33.
SEC(89) 1591 endg.
Eine typische Zusammensetzung für die beratenden Ausschüsse zu den Arbeitsschutzrichtlinien weist bespielsweise die fixnfköpfige deutschen Delegationen für die Druckbehälterrichtlinie (eine Richtlinie nach Art. 100a EG-Vertrag) auf: Ein Vertreter des zuständigen Bundesministeriums (Wirtscharts- oder Arbeitsministerium), ein Vertreter der Länder, ein Vertreter des jeweiligen Industrieverbandes, ein Vertreter der Technischen Überwachungsvereine und ein Vertreter des DIN. Bei der Lärmschutzrichtlinie (einer 118a-Richtlinie) war ein Vertreter der Bundesanstalt fùr Arbeitsschutz und Unfallforschung beteiligt. Die Normung wird allein deshalb eingebunden, um die Verknüpfung zwischen Rechtssetzung und Rechtsausfüllung durch die Normung im Rahmen der Neuen Konzeption zu gewahrleisten.
Das System der technischen Normung in Italien gilt aber immer noch als ineffizient (Verboon/Andriessen/Kwantes 1992, S. 51).
Der Vorsitzende und der Geschäftsführer sind in der Lage, den Diskussionsverlauf in den Ausschüssen weitgehend zu steuern. Wie ein Normungsmanager erläutert: „Die Sitzungen müssen gut vorbereitet werden. Alles muß vorher geplant werden, so daß sich der Vorsitzende und der Geschäftsführer die Bälle gegenseitig zuspielen können. Nichts darf dem Zufall überlassen werden.“ (Interview, Geschäftsführer Europäischer Normungsausschuß).
Die ca.-Angaben erklären sich daraus, daß nicht alle Experten eindeutig zugeordnet werden können, sondern z.T. Mehrfachfunktionen aufweisen.
Geringfügige Variationen bei den Stimmengewichten ergeben sich lediglich daraus, daß an der europäischen Normung auch die EFTA-Staaten teilnehmen.
Eine gewisse Unschärfe hinsichtlich der Bezeichnung und Zuständigkeit der nichtobligatorischen beratenden Ausschüsse wird von der Kommission auch bewußt angestrebt (vgl. Algieri/Rometsch 1994).
Weitere Beispiele wären die VDI-Richtlinie 3780 Technikbewertung oder die VDIRichtlinienserie 50xx, insbesondere VDI 5005 Software-Ergonomie in der Bürokommunikation und VDI 5015 Technikbewertung in der Bürokommunikation.
Der Unterausschuß Benutzerschnittstellen (NI/Erg 4 — MMS/UA 2) setzte sich zu je einem Drittel aus Vertretern der Hersteller, Vertretern der Anwender und Arbeitswissenschaftlern zusammen, während die Herstellervertreter bei den arbeitsschutzrelevanten Normungsausschüssen durchschnittlich zwei Drittel der Mitglieder stellen und sich Anwender und Arbeitswissenschaftler auf das restliche Drittel verteilen (Quelle: eigene Erhebung).
Im Gegensatz zum UnterausschuB Benutzerschnittstellen stellten die Herstellervertreter die klare AusschuBmehrheit. An der Sitzung vom 7.3.1990, auf der die Norm verabschiedet wurde, nahm — abgesehen von den Einspruchsfahrern — kein einziger Arbeitswissenschaftler teil.
Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Vorschlag fir die Bildschirmrichtlinie (ABI. EG C 318/32 vom 12.12.1988), Nr. 4.8.
Entscheidung des Europäischen Parlaments (ABI. EG C 113/75 vom 4.4.1990), Änderung Nr. 34.
Eine andere Lösung stellt der „politische Unternehmer“ dar, der individuelle Gratifikationen aus der Organisierung von Interessen zieht (vgl. Frohlich/Oppenheimer 1970). Wir werden auf diese Lösung noch zurückkommen.
Aus der identitäts- und milieustiftenden Funktion ließ sich lange Zeit die hohe Bindungswirkung von Gewerkschaften, Parteien und Kirchen erklären. In dem Maße, in dem sich die traditionellen sozialen Milieus zugunsten neuer Lebensstilgruppen auflösen, verlieren die sozio-kulturellen Leistungen dieser Organisationen ihren Anreizcharakter, was zur Erosion der Mitgliederbasis führt.
Das korporatische Arrangement der Berufsgenossenschaften büßt seine Funktionsfâhigkeit sofort ein, wenn die Bedingung der Interessenkongruenz nicht mehr gegeben ist. Die Regulierung der ergonomischen Gestaltung von Bildschirmarbeit oder gar einer menschengerechten Gestaltung von Arbeit und Technik ist daran gescheitert, daß hier kein unmittelbarer finanzieller Entlastungseffekt Mr den Unfallversicherungsträger erkennbar war. Das wirtschaftliche Interesse an der Verhütung von Augenkrankheiten und Haltungsschäden reichte lediglich aus, um mit der Sicherheitsregel ZH 1/618 einige fundamentale Anforderungen an die Zeichendarstellung auf Bildschirmen zu regeln. Das eher pluralistische Arrangement in den Ausschüssen und Kommission bei DIN, VDI und ISO mit ihren Normenreihen DIN 66 234 (Bildschirmarbeitsplätze), VDI 3780 (Technikbewertung) und VDI 50xx (Bürokommunikation), VDI-Handlungsempfehlung „Sozialverträgliche Gestaltung von Automatisierungsvorhaben“ und ISO 9241 (Informationsverarbeitung) erwies sich als weitaus erfolgreicher.
So z.B. bei der Richtlinie zum Arbeitsschutz bei atypischen Beschäftigungsverhältnissen bei der zunächst ein erster Vorschlag am britischen Veto gescheitert war (91/383/EWG ABI. EG 91/L 206/19).
Von den Änderungsvorschlägen des Parlaments werden rund 45 % in erster Lesung vom Rat übernommen und rund 25 % in zweiter Lesung (siehe oben). Dies kann angesichts der großen Zahl der Änderungsvorschläge, die zu einem Richtlinienvorschlag eingereicht werden, und ihres oftmals maximalistischen Charakters als beachtlicher Erfolg gewertet werden.
Angesichts der organisatorischen Starke und ihrer Konfliktfähigkeit in Tarifverhandlungen mag es überraschend erscheinen, die Gewerkschaften als „schwache“ Interessengruppen zu bezeichnen. Da sich die Gewerkschaften aufgrund eines Verhandlungsdilemmas auf die Tarifpolitik konzentrieren (andere, gleichwertige Ziele würden ihre Verhandlungsposition in den Tarifverhandlungen schwächen), stellen sie im Bereich der regulativen Politik ausgesprochen schwache Organisationen dar, die mit Verbraucher- und Umweltorganisationen gleichzusetzen sind (Eichener/Voelzkow 1992a, b; vgl. für die europäische Ebene auch Grant 1993, S. 42).
EuGH-Urteil vom 9.8.1994, Rs. 396/92, Slg. 1994, S. I-3717.
Wenn man von den rund 15.000 Kommissionsmitarbeitern die 4.000 Übersetzer abzieht, verbleibt der Kommission ein Personalbestand, der weit unterhalb der Größenordnung einer nationalen Regierung liegt und allenfalls dem Personalbestand einer mittleren Großstadtverwaltung entspricht.
Zur Vorbereitung der 1989 verabschiedeten Maschinenrichtlinie hatte die Kommission bereits 1985 ein Treffen mit den europäischen Maschinenbauverbänden Orgalime und Cecimo, den europäischen Normungsorganisationen CEN und CENELEC sowie dem Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) veranstaltet. Die Artikulation der Arbeitnehmerinteressen durch den EGB bei diesem Treffen hat wesentlich zu dem hohen Schutzniveau der europäischen Arbeitsschutzregulierung und der vergleichsweise unproblematischen Verabschiedung der Arbeitsschutzrichtlinien beigetragen, weil hier ein hohes Schutzniveau speziell bei den Arbeitsschutzrichtlinien nach Art. 118a als Gegenleistung für die Zustimmung der Gewerkschaften zur Maschinenrichtlinie ausgehandelt wurde (Dawkins 1988). Supranationales lobbying hatte hier nationales lobbying (dessen Drohpotential freilich hinter dem europäischen lobbying stand) vollständig substituiert. Tatsächlich bezeichnet der EGB seine Interessenartikulation bei der Regulierung des Arbeitsschutzes — zu der er von der Kommission ausdrücklich eingeladen wurde — als seine größte „success story“ auf der europäischen Ebene (Interview, zitiert bei Grant 1993, S. 41).
Es ist schon bemerkenswert, daß Hull (1993, S. 91) diesen Punkt sehr stark macht und mit einem Beispiel ausführlich untermauert. Es handelte sich um das lobbying einer USamerikanischen Bankengruppe um die Reziprozitatsklausel in der Zweiten Bankenrichtlinie. Die Bankengruppe beschrankte sich realistischerweise darauf, eine Abschwächung der Klausel zu fordern — was ihr auch gelang, indem sie einen Bericht über die möglichen Folgen sowie einen alternativen Textvorschlag vorlegte, mit dem endgültige Richtlinie dann textidentisch war. Hatte die Bankengruppe ihre Einflußnahme publik gemacht, hatte dies zweifelsohne einen „kontraproduktiven“ Effekt gehabt.
Das Europäische Umweltbüro EEB, die Europäische Koordination der Freunde der Erde CEAT, das EG-Büro des World Wide Fund for Nature WWF, Greenpeace, Climate Network Europe CNE, das Europäische Habitatforum, das Environmetal Law Network International ELNI, die European Union for Coastal Conservation EUCC, die Stiftung Europäisches Naturerbe SEN/EURONATUR und Transports and Environment.
Allerdings gibt es auch Situationen, in denen die Kommisson — gelegentlich auch Fraktio nen des Europäischen Parlaments — die Verbände bewußt funktionalisieren, um in den Mit gliedstaaten Öffentlichen Druck gegen die nationalen Regierungen zu erzeugen (für Bei spiele aus der Umweltpolitik vgl. Hey/Brendle 1994).
Green Paper on the Development of European Standardization: Means for Faster Technc logical Integration in Europe vom 8.10.1990 (COM(90)456 final).
Follow-up to the Green Paper: Standardization in the European Economy vom 16.12.199 (COM(91) 521 final). Ratifiziert durch die Entschließung des Rates vom 18.6.1992 (AB EG 92/C 173/1).
Verordnung (EWG) Nr. 2052/88, AB1. EG 88/L 185/39.
Verordnung (EWG) Nr. 2082/93, ABI. EG 93/L 193/5, Art. 25.
Verordnung (EWG) Nr. 2081/93, AB1. EG 93/L 193/1, Art. 4 Abs. 3.
Auch in den meisten anderen Mitgliedstaaten (fair das Vereinigte Königreich, Frankreich, Italien, Spanien und Griechenland vgl. die Länderbeiträge in Heinelt [Hrsg.] 1996) sind die Sozialpartner entweder gar nicht oder allenfalls indirekt beteiligt worden. Dagegen sind in den Niederlanden die Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften in den Begelitausschüssen vertreten (Boeckhout et al. 1996, S. 226).
Bei pharmazeutischen Produkten war die britische Industrie an eine staatliche Preisregulierung gewöhnt, wahrend die deutschen Pharmahersteller, die aus ihrem Heimatland keine Beschränkungen der Preisbildung kannten, gegen die Plane der Europäischen Kommission, eine europäische Preisregulierung einzuführen, heftig opponierten (Greenwood/Ronit 1992, S. 77).
92/43/EWG, ABI. EG 92/L 206/7.
Chancengleichheit für Frauen und Männer; Freizügigkeit der Arbeitnehmer; Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer; Europäischer Sozialfonds; Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen; Ausschuß für den Sozialen Dialog; Beratender Ausschuß für die Berufsbildung; Europäisches Zentrum für die Berufsbildung; Ausschuß COMETT; Beratender Ausschuß PETRA; Beratende Ausschüsse EUROTECNET und FORCE; Beratender Ausschuß für Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz.
Für Landwirtschaft; Straßenverkehr; Binnenschiffahrt; Fischerei; Eisenbahnen; Seeschiffahrt; Zivilluftfahrt und Telekommunikation.
Beispiele für solche Konflikte zwischen den Fachdirektionen und der Binnenmarkdirektionen, in denen die Fachdirektionen durch verbandliche Interessenartikulation gestärkt wurden, sind die Verabschiedung der Maschinenrichtlinie und der Arbeitsschutzrichtlinien — hier wurde die GD V vom Europäischen Gewerkschaftsbund unterstützt (vgl. Dawkins 1988) — und die Verordnung zum Europäischen Umweltzeichen (880/92, ABI. EG 92/L 99/1) — wo die GD XI das Europäische Umweltbüro mit der Besetzung verschiedener beratender Ausschüsse beauftragte (Hey/Brendle 1994, S. 536).
Einen einigermaßen kompakten Überblick geben die Beiträge in den einschlägigen Sammelbänden von Greenwood et al. 1992, van Schendelen 1992, Mazey/Richardson 1993, EichenerNoelzkow 1994.
„FOE-UK [Friends of the Earth — United Kingdom] und Greenpeace ... befürchten ..., daB sie bei einer europäischen Energiesteuerkampagne zu wenig Kontrolle haben. Ein weiterer Grund für die Schwierigkeiten, sich auf der Konferenz für eine gemeinsame Kampagne zu entscheiden, war die Anwesenheit von drei konkurrierenden Dachverbandsstrukturen: CEAT [Cooperation européenne des amis de la terre], EEB [European Environmental Bureau] und CAN [Climate Action Network]. Alle befürchteten, daß sie die Führungsrolle in diesem Thema verlieren könnten.“ (Hey/Brendle 1994, S. 508).
Beispiele fa eine erfolgreiche Kooperation zwischen Umweltverbänden und EUKommission sind die Kleinwagenrichtlinie, die Vogelschutzrichtlinie, die Flora-FaunaHabitatschutzrichtlinie oder die Verordnung zum europäischen Umweltzeichen. Weitgehend erfolglos blieben dagegen die Initiativen zur Ökologisierung des Binnenmarktprogramms (Task Force „Environment and the Internal Market“ und „Greening the Treaty“), zu den Energiesteuern und zur europäischen Normung.
Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über die Sozialpolitik, Art. 3f.
Ein weiteres Interesse der Arbeitgeber besteht darin, durch eine Regulierung Konkurrenten daran zu hindern, durch niedrige Aufwendungen ftlr den Arbeitsschutz einseitige Wettbewerbsvorteile zu erreichen, wahrend die Kosten kollektiv verteilt werden. Eine Versicherung, bei der die Höhe des Risikos durch den Versicherten beeinflußt werden kann, kann nicht ohne Regulierung funktionieren.
Das regulative Potential der von Wirtschaftsinteressen dominierten Normungsausschusse erwächst daraus, daß sie von Herstellerinteressen dominiert werden, die in einer Normung auf hohem Niveau eine Chance sehen, einen „Zwangskonsum“ ihrer Produkte zu administrieren.
Vorentwurf der UVV „Arbeit an Bildschirmgeräten“/VBG 104 vom Juni 1994.
Die Unterstützung durch die Europäische Kommission war auch dafür verantwortlich, daß sich die europäischen Normungsorganisationen CEN, CENELEC und ETSI von losen Foren zu handlungsflähigken korporativen Akteuren entwicklen konnten.
Die politische Diskussion ist häufig lediglich auf Grenzwerte fokussiert, während sich das eigentliche Schutzniveau vielmehr aus der Kombination von Grenzwert und Meßvorschrift ergibt. Aus der Möglichkeit zur Berücksichtigung oder Nicht-Berücksichtigung der Meßvorschrift können sich allerdings politisch interessante Legitimations- und Exkulpierungsmöglichkeiten ergeben.
Bei Lord Cockfield (1994) finden sich konkrete Beispiele, wie er die britische Premiernn nisterin durch die Konfrontation mit ihrer eigenen Zustimmung zu solchen Vorlauferbe schlüssen unter Druck zu setzen wußte.
Die redistributive Politik der EU — sie macht im Durchschnitt gut ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Mitgliedsländer aus — hat bislang selbst in Deutschland, dem Nettozahlerland Nr. 1, noch nicht die Aufmerksamkeits- und Schmerzschwelle erreicht, die eine breite öffentliche Thematisierung auslösen würde, da sie unmerklich, aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert wird. Die Ausnahme stellt das Vereinigte Königreich dar, in dem die Europäische Politik allerdings sehr viel genauer beobachtet wird als in den meisten anderen Mitgliedstaaten.
75/117/EWG, ABI. EG 75/L 45/19.
76/207/EWG, ABI. EG 76/L 39/40.
Rs. 248/83, EuGH Sammlung 1985, S. 1474.
85/203/EWG, ABI. EG 85/L 87/1.
92/59/EWG, AB1.EG 1992/L 228/24.
EuGH Rs. C-359/92, Entscheidung vom 9.8.1994.
Verordnung Nr. 1836/93 vom 29. Juni 1993, ABI. EG 93/L 168/1.
BGB1. I, S. 1591 vom 7.12.1995.
EuGH-Urteil vom 28.1.1986, Rs. 188/84 Kommission vs. Französische Republik — Holzbearbeitungsmaschinen, Sammlung 1986, S. 419–441.
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Eichener, V. (2000). Erklärungen für unterschiedliche Regulierungsergebnisse: Elemente eines „Managements von Figurationen“. In: Das Entscheidungssystem der Europäischen Union. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-99942-9_4
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Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden
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